Cовременное государство и вызовы постиндустриального общества

Глава 2. Трансформация власти

в) Безграничные возможности он-лайнового государства

Этот пункт представляет собой лишь краткое введение в тему, в нем приведены некоторые примеры, которые показывают, что уже сейчас появляются первые элементы новой структуры государственной власти, новые способы взаимодействия между государством и гражданами в информационном, точнее информатизированном обществе.

Большую пользу для более осмысленного рассмотрения этой темы дал бы ответ на вопрос: «А зачем вообще нужна информатизация/компьютеризация государственного аппарата?». Ведь на протяжении тысячелетий существования государства, оно, по мнению одних, относительно неплохо справлялось со свойственными ему задачами, а по мнению других – столь же относительно плохо. Причем уровень оснащения аппарата техническими средствами, и формальные стороны его организации, играли далеко не ведущую роль для оценки итогов деятельности государства.

Отвечая на поставленный вопрос, мы будем вынуждены ответить на другой: «Увеличивается или уменьшается объем задач, выполняемых государством?» Однако однозначный ответ получить вряд ли удастся. С одной стороны, многие сферы деятельности государства (например, инфраструктура) переходят в руки частных компаний, с другой – практически все наблюдатели отмечают в развитых странах рост государственного делопроизводства и объемов управленческого труда. В Единой Европе причина (или, по крайней мере, одна из важнейших причин) этого лежит на поверхности: в процессе европейской интеграции правовое регулирование и связанное с этим государственное воздействие начинает проникать в те сферы жизни, до которых еще не добрались местные, национальные законодатели и бюрократы.

В отношении других стран назвать причины роста численности аппарата, несмотря на это перманентно не справляющегося со своими обязанностями, оказывается гораздо сложнее. Невольно в голову приходят законы Паркинсона, основной смысл которых для нас в данном случае заключается в отсутствии связи между эффективностью работы государства и его загруженностью реальными задачами, с одной стороны, и размерами и технической оснащенностью его аппарата, с другой. Хотя работы Паркинсона публиковались в 50-е годах XX века, компьютеризация органов государственной власти (например, в России в 90-е годы) и вообще любых управленческих структур дала немало примеров, когда это не только не приводило к росту производительности конторского труда, но даже снижала ее.

Когда обосновывается необходимость массовой компьютеризации государственного аппарата, то часто предлагается следующая модель (нижеописанный подход в столь ярко выраженном виде возник в США еще задолго до компьютерной эпохи, но именно в наше время получил распространение и в Европе). Государство представляет собой некую организацию по предоставлению специфических услуг, оплачиваемых гражданами уплатой налогов102. Длительное время государство было монополистом на этом «рынке», и по этой причине особой необходимости в повышении эффективности государственного механизма не было.

Однако в наше время эта монополия быстро размывается. Государства начинают конкурировать как друг с другом, так и с частными организациями. Межгосударственная конкуренция заметна, например, при размещении крупными транснациональными корпорациями своих предприятий, когда, как правило, важной, часто решающей причиной выбора страны является так называемый инвестиционный климат, в частности уровень налогообложения. Последний представляет ничто иное как стоимость государственных услуг, при равном качестве которых преимущество имеет страна, предоставляющая их дешевле чем конкуренты. Примером конкуренции государства и частных организаций может быть передача споров по договорам между компаниями (причем вовсе не обязательно из разных стран) на рассмотрение коммерческих арбитражей (в том числе за рубежом по отношению к обеим спорящим сторонам), не являющихся органами власти какого-либо государства. Причиной такого решения, как правило, является более высокий уровень подготовки арбитров этих квазисудебных органов, а также, несмотря на довольно значительные накладные расходы, большая экономическая эффективность таких разбирательств, в том числе за счет ускоренного, по сравнению с государственным, производства по делам (еще раз подчеркнем – не за счет качества решений, как это происходит в государственных судах).

В настоящее время многие коммерческие предприятия пытаются с помощью компьютеризации получить преимущества по отношению к конкурентам. Кроме компьютеризации конторского труда, часть работы, выполняемой ранее сотрудниками в части обслуживания клиентов, перекладывается на разного рода автоматы: банкоматы, банковские терминалы, сайты в Интернете (он-лайновые банки, интернетовские магазины и т.д.). Это позволяет, не сокращая спектра предоставляемых услуг, резко снижать их себестоимость, работать круглосуточно семь дней в неделю. По такому же пути предлагается идти и государству.

С технической точки зрения сделать это несложно уже сейчас. Многие управленческие функции, выполняемые чиновниками, прекрасно поддаются формализации и автоматизации. По сути дела чиновники работают (точнее должны работать) как автоматы: при установлении определенных фактов они должны принимать вполне определенные решения.

Так, например, в Финляндии уже существует возможность заполнения формуляров на регистрацию граждан в он-лайновом режиме. Финские законодатели обязали все государственные органы до конца 2001 года сделать доступными через Интернет их услуги. Финляндия не зря оказалась среди первопроходцев интернетизации государственного аппарата, именно в этой стране существуют объективные потребности и возможности для этого. С одной стороны, редконаселенная территория с достаточно большими расстояниями между гражданами и управленческими органами, что всегда затрудняло физическое посещение последних, с другой – самая высокая в Европе доля домохозяйств, имеющих подключение к Интернету – 80 проц. Для остальных такая возможность предоставляется в публичных библиотеках. Таким образом, решена важная проблема дискриминации граждан по признаку наличия компьютера и доступа к Интернету103.

Интернет предоставляет и другие возможности для коммуникации между гражданами и государственным аппаратом. Например, по сети можно узнать на какой стадии обработки и в каком органе или подразделении находится вопрос данного гражданина. Примером для этого может послужить система, внедренная частной почтовой компанией «Федерал Экспресс», чьи клиенты получили возможность с помощью компьютерных сетей отслеживать прохождение своих посланий104. Это способно сделать государственное делопроизводство почти буквально прозрачным, и, например, учитывая особенности российской бюрократической системы, может содействовать ее качественному перерождению.

Нагляден пример Германии как страны с образцово налаженной бюрократией, правительство которой тем не менее посчитало необходимым компьютеризацию сферы социального управления. Еще в 1997 году можно было прочитать следующую оценку состояния государственного аппарата: «Акционерное общество Германия» к сожалению не обладает четкой стратегией того, как информационная техника может послужить благу граждан и самой страны. Тем не менее это возможно. Как раз в административной сфере мы могли бы достичь потрясающего снижения расходов: цифра в 30 проц. является вполне реалистичной по опыту, полученному во многих отраслях промышленности. Одновременно можно было бы существенно повысить уровень обслуживания. «Компактное государство» (нем. der «schlanke Staat» – А.Р.) можно создать с помощью информационных технологий, и лишь таким образом»105.

После продолжительных и довольно бурных дискуссий немецкие власти перешли к действиям. Так правительство Германии приняло ряд программ по интернетизации как государственного аппарата, так и вообще всех сторон повседневной жизни граждан. В частности, долю домохозяйств, имеющих подключение к Интернету, было решено довести к 2005 году до 40 проц.(как это далеко до уровня Финляндии!), а владение компьютером и навыки работы в компьютерных сетях были объявлены интегральной частью состояния грамотности, иными словами, человек, не умеющий работать с Интернетом, не может считаться полностью грамотным. Что касается общения с государственными чиновниками, то пока интернетизация коснулась в основном вопросов информирования: сейчас (или в ближайшем будущем) по сетям можно (будет) получать информацию о деятельности госорганов, а также формуляры различных бланков, например, налоговых деклараций.

Интернетизация страны весьма выгодная государству: в он-лайновом обществе, граждане которого совершаю социально-значимые действия с помощью компьютерных сетей, государство получает поистине уникальные возможности по тотальному контролю за населением. Уже сейчас значительная часть расчетов в европейских странах и США производится в безналичной, электронной форме. Финансовые трансакции фиксируются и информация о них может быть относительно легко получена компетентными органами. Именно невозможность этого в отношении финансовых потоков в других странах, делает борьбу с «отмыванием денег» особенно актуальной, под ее лозунгом страны-глобализаторы пытаются получить доступ к данным о любых финансовых операциях106.

Важную роль в процессе интернетизации играет позиция граждан. Согласно одному из последних опросов, около 53 проц. немцев моложе 65 лет не имеют ничего против общения с государством через компьютерные сети107. Однако, учитывая всеобщий характер взаимодействия между гражданами и государством, такой результат не может считаться достаточным. Вообще, несмотря на гораздо большее число разного рода автоматов самых разных типов, с которыми жители развитых стран постоянно сталкиваются в повседневной жизни, готовность населения к еще большей автоматизации общественных процессов оценивается весьма по-разному. Некоторые исследования свидетельствуют о росте технофобии среди людей.

В обобщенном виде изменения, происходящие в организации государственного управления можно охарактеризовать как воплощение идеи компактного государства в ее новом варианте, в виде так называемого сетевого (он-лайнового) государства. Это может не только снизить расходы, но и закамуфлировать все большее вмешательство государства во все новые сферы жизни общества, факт ранее фиксируемый на основании роста размеров государственного аппарата и численности государственных служащих.

* * *